옴부즈만제도

스웨덴을 비롯한 북유럽에서 발전된 행정통제제도이다. 이 제도는 행정부가 강화되고 행정기능이 전문화되는 자본주의 국가의 추세에 대해 행정부의 독주를 막기 위해 고안되었다. 옴부즈만은 스웨덴어로 대리자 ·대표자를 뜻하고, 영국 ·미국에서는 민정관 ·호민관이라는 뜻으로도 쓰인다. 현대국가에서는 국민의 권리보호를 위한 각종 구제제도가 마련되어 있지만, 실제로 개인이 권리보호를 받을 수 있는 기회는 극히 적다. 그래서 이 권리보호의 사각지대(死角地帶)에 대하여 국민대표기관인 국회의 개입을 시도하는 것이 옴부즈만제도이다.

옴부즈만 제도는 초기에는 「의회의 대리인」으로서 행정을 감시하는 역할을 하였지만, 다른 나라로 전파되어 가는 과정에서 오히려 「국민의 대리인」이라는 성격을 강하게 띠게 되었으며 국민과 정부 양자간에 발생하는 문제를 형식에 머물지 않고 가능한 넓게 받아들이는 간이·신속한 절차를 통해 실효성 있는 권리구제와 국민의 인권보호기능을 실현하는 새로운 구제제도라고 할 수 있다. 이와 같은 옴부즈만 제도는 국가별로 헌법의 특수성과 정치·역사적 경험에 따라 조금씩 변형시킨 제도로 운영하고 있다. 한국에서도 많은 학자들이 이 제도를 주장하고 있으나, 여러 문제점이 있다.

옴부즈만 제도의 목적과 특징에 대해 알아보고 한국에서의 적용 가능성에 대해서 알아보기로 하자.

 

◑옴부즈만 제도의 목적과 특징◐

 

⊙ 옴부즈만 제도의 목적

· 정부권한의 균형을 확보한다.

· 관료와 국민과의 완충장치로서 작용하게 한다.

· 행정부의 능률을 높이고 공정한 법령집행을 확보한다.

· 법령이 국민공통의 이익의 관점에서 제정될 것을 확보한다.

· 국민에게 행정부의 권한 남용에 대하여 책임을 추궁할 권한을 부여한다.

 

⊙ 옴부즈만 제도의 특징

옴부즈만 제도는 국가에 따라 그 지위, 권한, 관할 범위 등에 다소간 차이가 있으나 그들이 공통점을 지니는 일반적인 특징은 다음과 같다.

·옴부즈만은 행정부 및 입법부로부터의 독립성과 정치적 중립성을 가지고 있다.

·옴부즈만은 법률이나 행정에 관하여 전문지식이 뛰어난 인격자중에서 선출된다.

·옴부즈만에 고발할 수 있는 행위는 명백한 불법행위로부터 부당행위, 태만, 신청에 대한 불응답, 결정의 편파성 등 사소한 문제까지 취급될 수 있다.

·옴부즈만의 조사는 공개적으로 행해진다. 업무처리 과정에서 공식적인 절차가 없이 개방적이기 때문에 민원을 처리하는데 행정소송에 비해 신속하게 처리할 수 있는 용이성이 있다.

·옴부즈만은 국민의 불평이 없이 단독으로 판단하여 조사할 수 있는 기관이다.

·옴부즈만은 법원이나 처분행정관서와는 달리 행정작용을 직접적으로 변경하거나 취소할 수 있는 권한을 가지고 있지 아니하며, 법원이나 행정작용에 대한 직접적인 감독권은 없다. 따라서 옴브즈만은 하자있는 행정작용에 대한 취소 및 변경을 관계기관에 권고할 수 있을 뿐이다.

 

·행정작용에 대한 민원을 소송절차를 거치지 아니하고 처리할 수 있기 때문에 대개의 경우 무료이며 변호사도 필요 없게 된다. 따라서 경비부담이 없게 되는 이점이 있다.

·옴부즈만은 년간활동을 중심으로 년차보고서를 작성하여 공개한다.

·옴부즈만의 고충처리사무는 행정작용에 대한 개인의 고충처리업무를 위주로 한다.

이상과 같은 특징들이 옴부즈만 제도가 공통점을 갖고 있는 일반적인 특징들로서 기존의 민원구제제도와 병존할 수 있는 존립기반을 제공해 주는 것이 된다. 또한 이러한 특징들로부터 우리가 생각할 수 있는 것은 옴부즈만 제도는 민주국가가 기능적으로 종래의 소극적 국가에서 적극적 국가로 이행함에 따라 나타나게 된 통치기능의 확대와 이양화 및 재량권의 증가에 대응하여 종래의 행정구제제도의 결함을 보완하고 재량행위에 대한 효과적인 규제방법의 일환으로 등장되었다는 점이다.

 

◑한국에의 적용 가능성◐

 

우리나라는 아직까지 전형적인 옴부즈만 제도는 없는 실정이다. 하지만 유사제도로 ①감사원의 감사기능 ②각 행정기관에 설치한 민원상담실 ③국가기관에 대한 행정심판청구제도 ④청와대 민정비서실 ⑤총무처 정부합동민원실 등이 있다. 하지만 이러한 기구들은 정부내부 기관이라는 한계와 정부기구에 대한 민원에 대한 불이익처분에 대한 국민들의 우려 등으로 인해 제대로 시행되지 못한 실정이었다. 그러던 중 국민고충처리위원회가 설치되었는데 이 제도는 스웨덴이나 유럽의 옴부즈만 제도와는 차이가 있긴하나 우리나라 실정에 맞는 옴부즈만이라는 측면으로 이해할 때 본격적인 옴부즈만 제도로 볼 수 있을 것이다.

근년에 이르러 우리나라의 행정은 양적으로 급격히 확장되고 있는데, 이러한 과정중에  국민의 권리침해의 현상이 적다고는 볼 수 없는 것이 현실이다. 따라서 빈약한 우리 나라의 행정통제제도를 개선하기 위하여 옴부즈만 제도를 도입하여 성공적으로 제도화시킬 필요성이 제기된다. 그러나 이 제도의 성공의 전제로서 들고 있는 세가지 요건, 즉 법적 독립성, 옴부즈만의 개인적 적성 및 그 결정의 타당성에 대한 신뢰는 충분히 고려되어야 할 것이다.

관료권력에 대해 통제기능을 기동성 있게 신속히 수행할 수 있고, 큰 비용부담이 없이 국민의 권리 침해를 구제해 줄 수 있는 기관이 필요하다는 점에서, 또한 시민참여의식을 높이고 관료의 독선적인 자세에 대한 잠재적인 견제역할과 행정운영의 개선이나 행정개혁의 계기를 마련하며 경제발전을 포함한 각종 개발정책으로 인해 행정부의 팽창이 현저하며 동시에 전문성, 기술성, 물적자원의 행정부 우위에 대한 통제의 어려움으로 인해 오랜 관존민비의 정치전통, 중앙집권적 정치형태로 인한 비민주성의 만연으로 인해 행정의 능률성에 대한 과도한 강조로 인해 국민 권리의 침해, 국민과 정부간의 화합과 신뢰도를 향상시키기 위하여 옴부즈만 제도를 도입해야 할 것이다. 최근 우리나라 지방자치단체에서도 변형된 옴부즈만 제도를 실시하고 있기도 하다.

 

⊙적용될 때 문제되는 점

 

각 국에서의 옴부즈만 제도의 도입은 각 국가의 사회·정치·문화적 환경에 따라 도입되어야 하기 때문에 각 국에서 다르게 적용되어야 할 것이다.

 

이러한 제도를 우리나라에 도입 하려면 다음의 문제점이 해결되어야 하겠다.

첫째, 옴부즈만의 신분의 독립성과 중립성을 확보할 수 있느냐이다. 옴부즈만을 국회에서 선임하는 경우에 의회의석의 세력분포상 과연 행정통제와 민원구제를 수행할 수 있는 독립된 옴부즈만을 선임할 수 있으며, 또 행정부에서 옴부즈만을 선임하는 경우에 도리어 행정부의 옹호자로서 행정부에 의해 악용될 우려가 있다는 것이다. 우리나라에 있는 국민고충처리위원회의 구성원들은 행정부의 직원들이 파견나와 있는 것으로 통제한다고 해도 내부통제로 볼 수 있겠다.

둘째, 국민의 권리보호의식이 박약할 뿐 아니라, 비합법적으로 수단에 의하여 권리구제를 받으려는 사회풍토하에서 이 제도의 효용성이 있느냐가 문제이다.

셋째, 현대행정의 모든 분야에 대하여 전문지식을 가지고 있는 권위있는자를 옴부즈만으로 선임할 수 있으며 옴부즈만의 결정이 과연 권위있는 것으로 받아들여질 수 있느냐이다.

물론 이러한 문제점들이 빠른시간안에 해결될 것이 아니기에, 이러한 문제점들을 다소 완화할 수 있는 옴부즈만제도를 생각한다면, 다소 행정량과 인구가 적은 사회집단이나 특수분야별로 북구제국에서 채택하고 있는 바와같은 특별옴부즈만제도의 도입이 현실적으로 보다 더 적당하다고 볼 수 있을 것이다.

또한 옴부즈만은 인구가 적은 지역에서 하는 것인데 이것이 우리나라에 과연 효과적으로 적용이 될지 의문이다. 적은 지역에 사는 사람이 비교적 많은 우리나라에는 옴부즈맨이 과연 시민들의 불평불만을 다 들어줄 수 있을까? 지금도 옴부즈만 기관이 있다고는 하지만 그 수가 턱없이 적음에 문제가 있다고 본다.

 

⊙ 옴부즈만은 입법부에 의해 임명되나 그 직무수행에 있어서는 직접적인 감독을 받지 않으며 독립적 위치와 높은 위신을 갖는 일종의 행정감찰관으로서 시민의 제소하는 사안에 대해 조사하고 처리한다. 그 대상엔 행정행위의 합법성뿐만 아니라 합목적성 여부도 해당된다. 조사는 공식적인 절차나 방법을 취하지 않음으로써 효율성 신속성을 살리고 또 그것을 공개하여 여론에 영향력을 미친다. 그러나 옴부즈만은 법원과 달리, 행정기관의 결정을 직접 취소하거나 무효로 만들 수 없다는 점에서 그 권한이 제약되고 있다.

본래 옴부즈만의 역할은 법관 및 공무원에 대한 소추자로서의 역할로 인식되었지만, 일찍부터 사소한 사건에 있어서는 소추 대신 경고를 주로 행하는 관행이 성립되어 왔다. 옴부즈만 제도가 존재한다는 사실 주체만으로도 행정관청이 사건을 처리하는데 주의를 기울이며 권력의 남용이나 전단적 결정을 하려는 경향을 저지시킬 수 있는 일반예방적기능이 존재하는 것이다.

오늘날 법령으로 행정에 관한 명백한 지침을 빠짐없이 정하는 것은 불가능하며 따라서 광범위한 재량행위의 자유가 부여되는 결과실제에 있어 동일사건을 처리하고 재결하는 방법이 기관마다 서로 다를 경우가 있는데 옴부즈만은 이러한 것을 일치시켜주는 역할을 한다. 옴부즈만은 의회로부터 독립하여 활동하지만 의회에 제출하는 연례신고서가 해당 당임위원회에서 검토됨으로써 사후적이지만 의회로부터 통제를 받는다. 옴부즈만의 결정은 구속력은 없지만 상당히 권위가 있다고 인정되어 그대로 받아지는 경우가 대부분이기 때문에 어떤 방법으로든지 옴부즈만의 의견은 재검토되어야만 할 것이다. 옴부즈만은 부정행위자에 대한 공격자일 뿐만 아니라 결백한 자의 보

 

호자이기도 하다. 옴부즈만의 활동의 기초적이론은 그의 결정이 모든 공직사회에 고지될 것이라는데 둔다. 비행이 적발된 자뿐만 아니라 기타인에게도 옴부즈만의 견해가 고지되어야만 과실행위의 재발을 방지할 수 있다.

 

 

 

◑결론◐

 

새로운 제도를 도입한다는 것은 힘든 일이다. 기존의 제도와 관료들의 저항으로 상당한 어려움을 겪으며 정착되기 까지는 많은 시일이 걸린다. 외국에 적용되었던 옴부즈만 제도들도 이러한 힘든 상황속에 도입되었지만 오히려 기존의 제도의 기능을 보강하며 나름대로의 기능을 훌륭하게 수행하고 있다. 우리도 전향적인 사고를 가지고 이를 받아들여야 할 것이다. 우리나라의 옴부즈만 제도라고 할 수 있는 국민고충처리위원회가 명실상부한 행정옴부즈만제도로써 국민의 사랑속에 제도화되어 본연의 기능을 발휘할 수 있도록 해야할 것이다. 제도개선을 추진함에 있어 최우선적으로 고려할 사항은 직무의 독립성과 전문성 그리고 정치적 중립성이 확보될 수 있는데 초점을 맞추어야 할 것이며, 이에 대한 국민적 관심과 관련학계의 체계적인 후속연구가 필요하다고 하겠다.

 

 

 

 

 

◑참고자료◐

 

강의노트

행정통제론 옴부즈만제도 레포트

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